打破“囚徒”困境丨新能源地方目录有望取消？

10月25日，在第19届亚太汽车工程年会“汽车强国与低碳发展高层论坛上，中国汽车工业协会常务副会长董扬表示，三大因素将改变我国新能源汽车产业发展环境，即新能源股比开放、积分制度实施和禁售燃油车时间表。

“在双积分政策下，破除新能源汽车推广地方保护迫在眉睫。”董扬强调。 

确实，在新能源汽车推广过程中，除了要面对核心技术攻关、充电基础设施不完善的困难外，由地方保护形成的半封闭市场已经成为阻碍新能源汽车发展的绊脚石。

10月17日，在工信部、财政部、商务部、海关总署、质检总局召开《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（工业和信息化部令第44号，以下简称《双积分办法》）的宣贯会上，与会汽车行业专家提出，他们正在向有关部门建议，取消新能源汽车地方目录。 

在新能源汽车领域，除了设立地方目录和备案的形式外，“地方保护”还包括申请地方目录的企业需要在本地设立法人单位、地方标准高于国家标准、无补贴细则或操作困难、补贴申领手续繁琐、技术路线选择地域色彩明显、采购本地零部件企业产品、补贴对等要求、重复检测、指定认证机构、非技术性指标、其他专项资金支持等多种形式。 

因此，有些企业的产品虽然过了国家和审核，但仍然无法进入部分区域市场，有些企业受补贴被卡或者被拖延、以及地方政策变化提前垫资等等原因，导致资金链紧张。 

“作为企业代表，我们欢迎政府取消地方目录，因为地方保护限制了市场自由竞争，我认为市场完全放开是有可能的。”10月22日，一位参加宣贯会的电动车企高层在接受智库君采访时称。 

三令五申    

我国已经成为世界上最大的新能源汽车市场，主要得益于我国从中央到地方政府的大力支持，尤其是投入大量的财政补贴，极大促进了产业成长于市场培育。 

据中国汽车工业协会数据显示，今年9月，我国我国新能源汽车产量已达42.4万辆，截至今年9月，我国新能源汽车从2009年的210辆已经发展到94.1万辆。 

只是产业快速增长的背后，由地方政策引发的相关问题日益显现，区域分割更加严重，产业小而散的情况更加突出，企业和政府相互被绑架，产业生态遭到破坏。

早在2013年，在国家层面就首次提出打破新能源汽车推广过程中的地方保护，并且给出明确的比例要求。 

国家四部委在《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中已经规定“推广应用的车辆中外地品牌数量不得低于30%，不得设置或变相设置障碍限制采购外地品牌车辆。”随后的两年间，国务院和各部委纷纷强调要破除地方保护。 

三年前，国务院在《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（2014年35号）中明确提出，要“坚决清理取消各地区不利于新能源汽车市场发展的违规政策措施”。 

该35号指导意见具体要求包括：不得出台地方标准和目录、不得重复检验、不得要求车企采购本地企业生产的电池电机等零部件、不得要求车企在本地设厂、限制或变相限制消费者购买外地及某类新能源汽车。 

2016年12月29日，财政部、科技部、工信部、发改委联合发布了《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，该通知明确应严格执行国家统一的《目录》，不得设置或变相设置障碍限制外地品牌车辆及零部件、外地充电设施建设、运营企业进入本地市场。 

然而，在中央三令五申之下，关于新能源汽车的地方保护依旧没能完全破除，各类指导意见收效甚微。 

原因何在？    

“地方保护的核心是保护本地车企，其背后是保护本地产值、税收和就业，也是保护当地政绩。这对培育优秀企业不利，无法形成优胜劣汰的竞争机制。如何破除地方保护，需要对症下药。”10月21日，一位汽车产业政策研究专家在接受智库君采访时称。 

根据电动汽车百人会初步统计，地方政府能从汽车制造环节获得21%的税收，在使用环节获得7%的税收。因此，汽车生产制造环节的税收高于购置、使用和保有环节，导致的后果就是地方政府争相引进产业，鼓励本地企业上规模、上产能，对外来产品进入本地市场设置各种障碍。 

尽管国家明确提出不得设立地方目录和地方标准，但实际上地方目录和地方标准是地方政府限制准入的最直接手段，一方面可以通过提高标准，对产品提出更高偶的质量要求，让企业望而却步；但另一方面，也掐断了合法外来者进入本地市场的机会。 

例如，北京和上海是最早实行地方目录的两个城市，尽管后来取消地方目录，但保护色彩有所保留。 

北京对新能源汽车采取备案制，对企业提出的要求包括在本地注册或委托销售机构设立4S店、销售指标等具体要求。但备案过于繁琐、周期较长，且只有备案通过的才可以在北京地区销售，也等同于地方目录的效力。据智库君调查发现，目前北京备案制已经处于停滞状态。 

上海虽然取消目录也没有采用备案制，却制定了地方标准，明确提出“车辆需要配备监控系统、电池组重量与整车装备质量之比不大于30%”，这个要求则将不少外地车企的车型排除在外。 

“地方保护的问题，是由于当地政府的经济和利益来源都来自于当地落户的一些企业，甚至很多车企背后都有地方政府、国资委管理。虽然支持自己本地工业支持当地的企业本身是无可厚非的，但是不是在新能源推广当中也进行一些市场化措施来消除倾斜保护性问题，这个见仁见智。” 蔚来新能源产业发展基金合伙人张君毅表示。 

五点建议 

尽管地方保护实行“初衷”无可厚非，原因在于地方政府“囚徒困境”的作祟使得该“初衷”无法实现。   

在地方保护主义做法无法被杜绝时，地方政府往往围绕自身利益进行逻辑推理：其他地区选择不保护，保护本地企业就会增进利益；其他地区选择保护，如果当地不保护就会利益受损。因此无论其他地区如何选择，本地最佳选择就是保护本地企业。 

所以现在的问题还在于，如果地方政府依然不解除新能源汽车的地区封锁该怎么办？ 

对此，中国电动汽车百人会秘书长张永伟认为，可行的跟进办法是将要求进一步细则化，并加强监管和问责。如对地方政府涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面有违反市场公平竞争的，给予包括经济、行政方面的处罚，同时将此类事项纳入对党政干部的问责体系。 

破除地方保护迫在眉睫，为此张永伟提出五点建议：一是取消地方财政对厂商的直接补贴，将地方资金更多用于支持使用保障；二是出台新能源汽车积分管理办法，取消地方补贴，建立公平市场竞争环境。三是强化国家标准的权威性和制定过程的公开性，遵守统一的标准要求，不应再允许地方在国家标准之外出台和实施地方性标准；四是确保现有政策落实，研究制定问责制度；五是研究调整汽车行业的税制结构，建议逐步提高汽车使用和保有环节税负，降低生产和购买环节税负，从而削弱地方抓生产侧的积极性。 

他还认为，从2017年起就应取消地方对汽车厂商的直接补贴，斩断地方保护根源。地方资金支持主要用于构建良好的新能源汽车应用环境，如支持基础设施建设、补贴电费、停车费等，将资金真正用于需方即新能源汽车使用者。 

“光靠行政命令恐怕难以禁止。我认为可以通过法律途径来解决，这是侵害消费者权益的事情。”上述汽车产业政策分析师告诉智库君。 

也有专家称，取消地方保护绝不仅意味着取消地方补贴。 

“按照国家新能源发展，地方补贴是会一直存在的。但从长远来说，车企不可指望一个行业靠政府补贴就能够长期发展。所以随着政府补贴退坡，地方保护性政策慢慢也会消除，企业运作还是要符合经济规律。”张君毅最后表示。